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40年历经5次机构改革,中国社保打造世界最大养老保障网

第一财经 2018-12-17 21:45:20

作为国企配套改革的社会保障制度,是在一无所有的荒原上起步,到如今,已经长成了覆盖城乡居民的多层次社会保障体系。

坐落于北京市东城区和平里中街的人力资源和社会保障部(下称“人社部”),在过去的40年间见证了我国社保制度改革的风风雨雨。

改革开放以来,我国共进行了8次大型的机构改革,人社部经历了其中的5次。从劳动部到劳动保障部再到人社部,它的每一次更名、挂牌和业务调整,均标志着我国的社会保障改革又向前推进了一步。

40年前,中国几乎没有人听说过“社保”二字。作为国企配套改革的社会保障制度,是在一无所有的荒原上起步,到如今,已经长成了覆盖城乡居民的多层次社会保障体系。

中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文认为,改革开放以来,我国经济发展取得的巨大成功,得益于社会保障制度的改革。40 年的改革开放历程告诉人们,社会保障的作用主要有两个:市场经济的压舱石和社会稳定的安全网。

人社部数据显示,我国基本养老保险参保人数已达到9.26亿人,医疗保险参保人数达到13.5亿人,失业保险1.92亿人,工伤保险2.31亿人,生育保险1.98亿人,社保卡持卡人数达11.5亿人。已经建成世界上最大的养老保障网络(参保率90%)和健康保障网络(参保率95%)。

从“单位保障”走向“社会保障”

改革开放以来,为适应计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨要求,我国稳步推进各项社会保障制度改革。20世纪80年代,地方陆续进行养老、医疗、待业保险等方面的试点,为90年代末国家制定全国统一的社会保障制度提供了雏形。

在我国社会保障政策制定过程中,养老金制度改革算得上是启动最早、争议最大、文件最多的单项改革。从退休费用社会统筹到实行社会统筹和个人账户相结合,再到统一的企业职工养老金制度,耗时十多年。每一项改革均是在巨大的争议中前行。

这十多年间,劳动保险的主管部门国家劳动总局迎来两次机构改革。在1982年改革开放后第一次国务院机构改革中,劳动总局和国家人事局合并为劳动人事部。随后在1988年的机构改革中,劳动部门与人事部门分离,新的劳动部成立,主管全国企业职工的就业、退休等事务。

1978年是我国改革开放元年,就在这一年,全国人大常委会继1951年审议通过《劳动保险条例》之后,又审议通过了关于干部和职工退休退职的专门法案,即《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于职工退休、退职的暂行办法》。这两个文件习惯上称为“1978年104号文”。

“1978年104号文”所规定一些条款到如今仍在适用,比如男60周岁、女干部55岁、女职工50岁的退休年龄标准。然而,这一文件并没有解决养老费用的筹资问题,退休费仍然由企业自行安排,新老企业负担冷热不均的矛盾越发突出。

1983年下半年,原劳动人事部提出退休费用实行社会统筹的意见。1984年10月,湖北省沙市在二轻系统试点退休费用统筹,这是我国最早的退休费用统筹改革试点之一,迈开了我国养老保险“社会统筹加个人账户”之路。

南京财经大学公共管理学院教授林治芬对第一财经表示,退休费统筹在一定范围内均衡了企业间的退休费负担,支持了退休金发放,但并未从根本上解决其资金不足与企业间负担差异悬殊的问题。

在我国社会保障制度改革的初期,对社保改革大思路产生决定性影响的两个关键部门是国家体改委和劳动部。

1989年,在国家体改委的主导下,海南省、深圳市试点探索储存基金保险制(个人账户制)与现收现付统筹制(共济账户制)相结合的制度。

1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》确立了基本养老保险、补充养老保险、职工个人储蓄性养老保险“三支柱”,实行国家、企业、个人三方共同负担,至此我国养老保险个人缴费制度正式确立,开辟了养老保险基金筹集的新渠道。

1993年11月召开的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(下称《决定》)。郑秉文对第一财经表示,这个《决定》首次明确提出“建立多层次的社会保障体系”和“实行社会统筹和个人账户相结合”等一系列崭新概念。当时他已经意识到中国要实行市场经济,建立社保制度是重中之重。

亲身参与了社保改革政策制定的中国经济改革研究基金会理事长宋晓梧回忆称,当时对养老保险改革方向争论很激烈,比如,职工养老保险要不要搞个人账户,搞多大,各省要不要自己定比例等。

1995年国务院一锤定音出台的《关于深化企业职工养老保险制度的通知》提出,建立社会统筹与个人账户相结合(统账结合)的基本养老保险制度。但由于允许各地在3%~17%的范围内自行设定个人账户规模,分散化个人账户又对劳动力流动造成了新的阻碍。

为了解决这一问题,1997年出台的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,在全国范围内统一了城镇企业职工基本养老保险制度。至此,养老保险制度迈出了从“单位保障”向“社会保障”最关键的一步。

在此前后,其他社保制度也陆续出台,中国“五险”制度确立了基本框架。

1994年,原劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》建立起生育保险制度。1996年原劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》。1998年国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,意味着统账结合的城镇企业职工基本医疗保险制度在中国正式确立。1999 年国务院颁布《失业保险条例》正式在全国范围内实施失业保险制度。

从“国企配套改革”到“扩面提待”

1998年,国务院进行改革开放以后的第四次机构改革,在劳动部基础上组建了劳动和社会保障部,这也是社保主管部门的第三次机构改革。

这次机构改革,把当时由劳动部管理的城镇职工社会保险、人事部管理的机关事业单位社会保险、民政部管理的农村养老保险、各行业部门统筹的养老保险以及卫生部门管理的公费医疗,统一由劳动和社会保障部管理,建立起统一的社会保险行政机构。

据一位改革亲历者回忆,早在1988年前后,已经有很多部门向国务院建议成立社会保障部。但考虑到当时国务院机构改革刚刚完成,不宜设立新机构,这一动议便没有实施。

十年之后,劳动和社会保障部组建的最大背景是国企改革攻坚战。经济结构调整导致就业结构调整,政府面临自工业化以来最大规模的失业下岗潮。当时确定的社保制度改革的重要目标,就是要更好地为国有企业改革配套和服务。

而与国企下岗几乎同时出现的一个危急情况是,一些地区出现了养老金拖欠问题并呈现蔓延之势。1998年,我国政府采取了“两个确保”的政策:确保离退休人员按时足额领取养老金和确保国有企业下岗职工基本生活保障。

郑秉文认为,社会保障制度为国企两次改革转型做出贡献。一次是20世纪80年代中期,襁褓中的社会保障制度刚启动试点,就为正值脱胎换骨的国企转型及其职工“脱离体制”发挥了缓冲作用;另一次是20世纪90年代末,为建立现代企业制度和大规模减员(恰好发生东亚金融危机)发挥了兜底作用。

2000年左右,国务院提出真正实现国有企业的根本改革,前提是要有一个完善而规范的社会保障体系,一个独立于企业、事业单位之外的社会保障体系。

为实现这一目标,2000年《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》出台,并陆续在东北三省开始试点。2005年在辽宁试点基础上,《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》颁布,现行的养老保险制度从此基本定型。

林治芬认为,从2005年起至2013年,政府的养老保险改革显现出了两个维度,一个是新一届政府确立的扩大覆盖面与提高养老金待遇(下称“扩面提待”),另一个是前任政府所确立的既定改革路径,但明显第一个维度成为这一阶段政府养老保险改革的主导,制度的普及型得以明显提高。

2005年,政策将城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员纳入职工养老保险制度;2006年研究建立农民工养老保险制度;2009年建立农村养老保险制度;2011年建立城镇居民养老保险制度,2012年将集体企业、五七工、家属工等人群纳入社会养老保险制度范围。在扩大覆盖面的同时,政府还以每年10%的幅度连续提高企业退休金。

医疗保险方面,2002年10月,我国明确提出,各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。2009年,国务院作出深化医药卫生体制改革的重要战略部署,确立了新农合作为农村基本医疗保障制度的地位。

十八大之后,“扩面提待”不再是社保改革的关键词,但政府仍然在继续推进这两方面的改革,实施全面参保计划和较小幅度的待遇提升,取得的效果也非常明显。

人社部的数据显示,1993年,十四届三中全会提出建立多层次的社会保障体系之时,当年参加退休费用社会统筹的人数8964万人,参加失业、工伤、生育保险的人数分别为7924万人、1100万人和550万人,参加医疗费用社会统筹的仅540万人,大多数劳动者还不能充分享有各项社会保障。

十八大以来,实施全民参保计划之后,各项社会保障的覆盖人数迅速增加。目前,我国养老保险覆盖人数已经超过9.25亿人,基本医疗保险覆盖人数已经超过13.5亿人,基本实现全民参保。失业、工伤、生育保险的参保人数均达到2亿人左右,覆盖了绝大多数职业群体。

在待遇水平上,企业退休人员基本养老金自2005年到2018年连续14年上调,城乡居民养老保险基础养老金最低标准持续提高。职工医保和居民医保基金最高支付限额,分别为当地职工年平均工资和当地居民年人均可支配收入的6倍,政策范围内住院医疗费用报销比例,分别达到80%和70%左右。居民医保财政补助标准,从2007年的人均40元增长到2018年的490元。全国月人均失业保险金水平已达1228元,生育待遇水平提高到人均1.81万元。

社保改革攻坚克难再入深水区

继2008年大部制改革中,原劳动保障部和人事部合并为人社部之后,2018年社保主管部门迎来了第五次机构改革,医疗保障部门从人社部中分离,与卫计委的新农合及发改委的价格部门共同组建了国家医疗保障局。

国家医疗保障局是这一轮机构改革中最受关注的部门之一,被称为“超级医保局”。超级医保局组建的原因之一,也是社保改革进入深水区之后部门之间的利益难以平衡。

以“城居保”和“新农合”的管理权为例,早在2013年国务院机构改革中提出按照同一件事由一个部门负责的原则,“城居保”和“新农合”的管理职责由一个部门承担。但这一改革直到2018年还没有完全统一,直到国家医保局成立才终结了这场拉力赛。

林治芬表示,2013年之前的社保改革把容易改的都改了,剩下的都是“难啃的骨头”,2014年以后我国养老保险改革进入攻坚克难阶段。

2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》出台,整合农村养老保险和城镇居民养老保险,建立城乡居民基本养老保险制度。

2015年1月,国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,决定从2014年10月实行机关事业单位养老保险制度,至此,喊了20多年的机关事业单位养老保险并轨终于启动。同时建立了机关事业单位职业年金。

2018年6月,国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》,明确从2018年7月1日起按照各省份养老保险基金的3%建立中央调剂金。

郑秉文认为,十八届三中全会以来,一方面,社会保障全面深化改革,搭建起了全局性的、结构性的主体框架和顶层设计,“四梁八柱”已经建立起来;另一方面,社会保障积极参与供给侧结构性改革,逐渐提升为国家治理体系的组成部分和治理能力现代化的主要体现。

人社部党组在《求是》杂志上发文谈改革开放40年的成就时称,我国社会保障制度实现了从企业单位保障到社会保障,从企业单一责任到国家、单位和个人三方责任共担,从城镇到农村,从城镇职工到城乡居民的重大转变,建立了“独立于用人单位之外,资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化”的现代社会保障制度,形成了一套与社会主义市场经济体制相适应的制度体系。

时代和经济的发展在继续对社保制度改革提出新的要求,供给侧改革首当其冲提出表示要降低社保费率。当前,过高的社保费率增加了制度性交易成本,成为企业尤其是中小企业的重负。

人社部已表示,下一步将落实国务院常务会议关于研究提出继续降低社保费率具体办法的要求,会同有关部门研究制定降低养老保险费率具体方案。

第一财经记者从多位地方社保官员处了解到,在现行制度下,由于地区间养老保险基金苦乐不均,养老保险降费的空间很有限,一些结余较少的省份一旦降费,基金将很快就会出现不平衡。

林治芬认为,养老保险基金收入增幅回落,支出压力加重,虽然建立了中央调剂金,但根本问题并未解决,养老保险基金财务可持续性依然是横亘在眼前的问题。

郑秉文认为,仅靠单项改革或临时措施,难以从根本上把社会保险费真正持久有效地降下来,当前应该解决制度激励性不足的问题,让所有参保人主动按实际工资真实缴费,在目前替代率保持不变的条件下,才有可能实现降低名义缴费率的目标。

责编:计亚

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